他因入室盗窃甚至撬锁行业非法犯罪被判入狱。他出狱后，你还愿意重新接纳他，让他重新从事开锁行业吗？
多年前遭遇入室盗窃的广西大学法学院讲师秦秉文在现实生活中也遇到过这个问题。今年年初，他发现很多地方法规都规定，从事开锁等特殊行业的人员以及因违法犯罪受到处罚的人员，终身禁止进入该行业。本来他对锁匠行业应该更加谨慎，但多年的法律学习经历和朴素的正义理念，让谭秉文坚定地站在了天平的另一边。
他坚持法律应当追求公平正义。“不能为了考虑社会保障而无视法律法规的规定，不重视甚至忽视少数人的利益，这不是法律应有的含义。”
由于地方性法规的合法性、合理性受到质疑，中共常委会法制工作委员会向中共中央发出审查建议，要求对地方性法规进行审查。信中详细指出，地方性法规没有上位法依据，属于创造性立法。并且不符合刑法最高判处5年禁止工作的要求，对刑满释放人员存在“歧视”待遇。
今年12月初，秦秉文等人收到了中共常委会法工委期待已久的答复。这也是秦秉文首次行使公民审议建议的权利并得到国家最高权力机关的答复。****常委会法工委明确，地方性法规对某些特殊行业设定了相对严格的资质，对维护公共安全具有积极作用。但在法律、行政法规未对就业作出限制的地区，地方性法规不应规定“终身禁止”，制定机关已对相关规定进行了修改和调整。
收到回复后，秦秉文形容自己就像一个收到法庭最终判决的当事人。得到了中共常委会法工委的肯定。亲身参与备案审查制度实施的经历让他感受到法治的重要性。事情已经有了进展，秦秉文案也被纳入今年****常委会立案审查工作报告。
在多地特殊行业治安管理规定中，锁匠行业被列入特殊行业。资料图
学者质疑地方法规与刑法不一致
秦秉文自大学以来一直学习宪法学和行政法学。今年年初，他作为法律专家受邀参加地方特殊行业治安管理条例修订研讨会。他注意到，待修改的地方性法规中，有一条。“特别”规定：限制因利用开锁技术实施违法犯罪活动受到刑事处罚的人员从事相关行业。
在条例颁布前，专家论证了条例的合法性是立法机关的规定行为。作为与会专家，秦秉文认为这一规定不合理、不合法。他认为，限制就业是对公民民事权利的限制，对个人权益影响深远。虽然他理解考虑到社会公共安全的需要，应该对这些人员进行更严格的控制，但他认为用这种方式来达到行政管理的目的是不合适的。这种“歧视性”规定对待的是已经受到刑事处罚的人。
带着疑问，秦秉文收集了大量资料，发现很多地方特殊行业的治安管理条例也有相应的规定。例如，黑龙江、江苏、昆明等地在制定特殊行业治安管理规定时，明确设定了锁匠等行业的限制就业门槛。因从事本行业违法犯罪活动受到刑事处罚的人员，不得再从事本行业。
秦秉文查阅相关法律法规发现，从全国来看，目前针对特殊行业的立法还比较薄弱，只有《旅馆业治安管理办法》和《印铸刻字业暂行管理规则》对酒店业、公章刻制等特殊行业提供了更详细的行业规定。行业。但上述行政法规并没有限制就业的相关规定。对于特殊行业中的锁匠行业，国家尚无通用的管理规定。对此仅见于地方性法规。
这意味着为这些特殊行业设定门槛的地方法规没有更高级别法律的依据。秦秉文认为，地方性法规擅自作出这一规定，与现行法律、行政法规相冲突，涉嫌违反民事主体法律地位平等的原则。
他还了解到，刑法规定了禁止执业制度。因职业便利或者违反职业义务而被判处犯罪的，人民法院可以根据犯罪情况和防止再犯罪的需要，判处三年以上五年以下的禁止期。而地方性法规中提到的“终身禁入”显然与刑法的规定不符。
他非常了解当地的立法规则。这样的规定可能会像“病毒感染”一样蔓延到全国。“各地在制定立法时，都会参考其他地方性规定，如果很多地方都有这样的规定，最终会不会导致全国范围内设立特殊行业就业限制？”
决定写信给****几乎是一瞬间的决定，“要遏制这种现象，只能向上级权力汇报。”会议结束后不久，他将自己的所有想法都写在了信中。
****明确地方不宜设立“终身禁令”
大学时期，谭炳文主修宪法学和行政法学。法律是否是良法，是否公平正义，是他学习法律以来最朴素的思考。由于专业学习的原因，他对备案和审查制度也非常熟悉。
2003年，***案引起全国关注，各界开始关于拘留遣返制度的讨论。8位学者写信给中国共产党，要求进行宪法审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。这是中国公民首次行使违宪审查建议权。同年6月，中共下发《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》号文，原来的拘留遣返制度正式废除。这给当时还是大学生的秦秉文留下了深刻的印象。
在关注备案审查制度多年后，2017年，中共常委会首次发布了备案审查工作报告。秦秉文感到备案审查制度正在逐渐觉醒。
抱着试一试的心态，时隔多年，秦秉文第一次亲自尝试行使公民审查和建议权，并向法工委发出了第一封信。中国共产党常务委员会。信。
一封约一千五百字的信，几乎是一口气写完的。在审稿建议的最后，他郑重地签下了自己的名字，并在信封末尾特别注明了自己的电子邮件地址。他想，如果****不能回复纸质信件或者通过****。
近一年来，秦秉文一直在等待回复。他想确认一下自己的审核建议是否能够得到****的公正“判断”。他甚至做好了最坏的打算：****不会批准。他的审查表明这封信最终会丢失。
正当谭炳文准备忘记这件事时，今年年底，他收到了中共常委会法工委的回复。“就像一场诉讼，最终得到了法院的判决，”他说。他心中的疑问终于有了最终的结论。
这个答复显然是回答了秦秉文的问题。中共常委会法工委认为，新修订的《行政处罚法》号明确将“限制就业”列为行政处罚，并赋予地方立法权。因此，地方性法规不应考虑社会保障。从行业角度看，尚无限制特殊行业就业的创造性立法。
不过，中共常委会法工委也指出，由于刑法规定，为了预防犯罪，司法机关可以为了预防犯罪的目的，对利用便利条件的人进行处罚。违反职业要求实施犯罪或者履行特定义务而实施犯罪的。判处三至五年禁入，地方法规作出附加规定，可能会造成适用冲突，造成实质性不公正。地方政府应当根据《行政处罚法》的规定，考虑犯罪行为的事实、性质、情节和社会危害性。根据犯罪程度和预防犯罪的需要，遵循刑罚相称的原则。不宜实行终身限制就业，否则会对部分公民的合法权益造成过度限制。
信函的结尾也发出了明确的信号：经过沟通，制定部门已对相关规定进行了修改和调整。
虽然****并没有明确回应谭炳文的全部问题，但他明显感觉到****肯定了他的评审建议。在谭炳文看来，这是法治的进步。
不法分子利用私人刻印场所刻制的印章，伪造并出售这些印章，制作假证件、假文凭。案例无穷无尽。资料图
特殊行业是否应限制就业引发争议
这份送交中共常委会的审议建议，也引发了关于特殊行业是否应设立相关规定限制就业的讨论。
南都记者了解到，特殊行业是指工商服务业中因其经营内容和性质而容易被不法分子利用，并按照国家或地方规定移交公安机关进行治安管理的行业。这主要包括酒店。行业、雕刻印刷行业、旧货收购信托行业、修理行业等。
由于特殊行业比较特殊，是公安机关预防和打击违法犯罪活动的重要阵地。治安管理往往由公安机关实施。进入特殊行业，需要向公安机关申请许可，才能领取营业执照。
不过，根据《行政许可法》，申请许可不需要有犯罪记录。据杭州一名公安民警告诉南都记者，在实际生活中，特殊行业是《行政许可法》规定的行政许可行业之一。公民必须进入酒店业、印刷印章雕刻业等特殊行业，需要向公安部门申请特殊行业许可证。目前，您无需出示犯罪证明即可申请执照。换句话说，不存在限制就业的“歧视性”规定。但目前，诸如开锁、开锁、典当等行业并未列为特殊行业进行管理。他们实行警察局备案制度。“为了预防犯罪，派出所会检查是否有犯罪记录，如果有，可能不会立案。”
但值得注意的是，在多地特殊行业治安管理规定中，锁匠行业被纳入特殊行业。这也意味着，不仅如秦秉文提到的，锁匠等特殊行业被纳入地方法规。有“限制就业”的规定。实践中，这些行业也存在“隐性”的用工门槛。
对此，中共常委会法工委在给秦秉文的回信中指出，考虑到特种行业领域专业性强、与公民生产生活密切相关，一旦违法犯罪行为一旦发生，可能会造成更严重的后果。从维护社会稳定、保护公民合法权益的现实需要，对特殊行业从业人员进行限制，符合法治精神。
北京航空航天大学法学院教授王凯也对此表示赞同。他告诉南都记者，由于特殊行业与公共利益、公共安全密切相关，所以实行行政许可制度，行政许可由政府部门颁发。他们拥有很高的资历。如果您因从事本行业而实施违法犯罪，侵犯他人生命权、财产权，可能触犯刑法和行政处罚法。除受到刑事处罚外，还应接受行政处罚。
不过，王凯也提醒，地方政府在制定相关规定时，不应与现行法律法规发生冲突，尤其是设立“终身禁令”。相反，应考虑犯罪情节、犯罪人的危害程度等，遵循《行政处罚法》强调量刑相称的原则。“比如，根据刑法，法官的限制执业期限可以判处三至五年。如果地方法规规定终身禁入，这就是过重的处罚。”
大连海事大学法学院教授陈国栋认为，建立特殊行业许可制度是出于保障公共安全的考虑。但是否对特殊行业进一步限制就业，涉及到国家对劳动资格的认定。“根据行政许可法第十五条第二款的规定，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府条例不得对公民、法人或者国家应当统一确定的其他组织。性规定。换句话说，地方政府出台限制某一行业就业的规定是不合适的。如果一定要制定法规，至少应该由***级及以上立法部门制定。”
南都记者注意到，本着审慎的立法态度，现行国家特殊行业管理法规并未对用工规定进行限制，部分地方性法规也未设立此类规定，例如安徽省等特殊行业的安全保障和西安市。管理规定没有设定相关的限制就业门槛。
专家建议，地方政府制定相关规定时，不应与现行法律法规相冲突，尤其不应设置“终身禁令”。应严格遵循《行政处罚法》中强调的比例处罚原则。资料图
多个行业限制就业背后的考虑是什么？
一项审查建议将特殊行业就业门槛的设定放在首位。秦秉文在审查建议中提到，对特殊行业设置就业限制，会对受到刑事处罚的人从“歧视”角度对待。该项目的规定也与民法典中人人享有平等民事权利的规定不符。
但事实上，南都记者注意到，不仅是特殊行业，在日常生活中，很多行业都有限制就业的规定，比如《公司法》、《破产法》、《检察官法》、《法官法》、《教师法》、《公务员法》、《医师法》等数十部法律对囚犯从事相关职业做出了限制。那么其他行业的用工限制是否存在“歧视性”规定呢？这样的设计背后是出于什么考虑？
王凯回应称，根据宪法，公民确实享有自由劳动的权利，但从刑法的角度来看，公民一旦犯罪，为了惩罚的目的，就会剥夺公民的某些权利，限制就业。是惩罚的一部分。“因此，这项规定本身并没有违反人人平等理念的嫌疑。”
在王凯看来，从现行法律来看，就业限制的行业往往与行业特性有关。例如，行政许可法列出的许可行业，以及教师、律师、会计师等资格认证行业，就有很多限制。对于限制就业的规定，他认为这些行业涉及社会公共利益或拥有稀缺资源。为了保护公共利益和公共财产，法规常常对就业设置限制。
值得注意的是，长期以来，学术界普遍将限制就业理解为一种旨在惩罚违法犯罪分子的威慑措施。但近年来，更多学者认为，就业限制不应狭义理解。这也是为预防犯罪、保障公共安全、维护公共利益而采取的预防措施。
陈国栋告诉南都记者，现行单行法律对部分行业的用工设置了限制。它们背后的考虑往往是不同的。比如公务员、律师、教师等，大多都设置了资格认证，规定有犯罪行为的不得从事刑事处罚。医生还需要在刑法执行两年后才能执业。在他看来，上述规定更多的是为了维护相关群体的公信力。“舆论对这些行业有更高的道德要求，不能容忍这个行业的违法犯罪人员，所以法律做出了限制。”从事该行业时，考虑的是维护其行业人员执法行为的合法性，也有利于降低社会整体交易成本。”
又如《未成年人保护法》，明确规定在与未成年人密切接触的相关职业中，不得聘用有性侵、虐待、拐卖、暴力伤害等犯罪记录的人员。“这些规定是基于防止犯罪分子再次犯罪的需要。”。”陈国栋说道。
如何避免滥用“限制就业”？
值得一提的是，今年年初，新修订的《行政处罚法》将“限制就业”纳入处罚制度，并赋予地方立法权限。立法权下放后，哪些行业应该设置就业限制，如何保证“限制就业”不被滥用，成为行业内的全新命题。
在陈国栋看来，从目前行业限制、用工设置等规定来看，法律法规相对完善、合理，但地方性法规容易出现“过多”现象。他认为，如果没有单独的法律规定某个行业应当对特定人员设置终身禁制，那么根据法律法规、地方性法规，不宜超过国家规定的三至五年限制就业期限。刑法。立法部门在制定限制就业的规定时，应综合评估行业的具体风险、工作环境、专业知识等因素。特别是要评估行业是否能够承受特定人员返回行业实施犯罪所带来的风险，是否有必要。避免此类风险，然后考虑是否应该对其进行严格限制。
王凯还提醒，地方政府制定相关规定时，不应与现行法律法规相冲突，尤其不要设立“终身禁令”。应严格遵循《行政处罚法》中强调的比例处罚原则。他还举例说，对一些行业设定限制就业的门槛是不合适的，比如娱乐业，“既不涉及公共利益，也不涉及公信力，因此立法规定限制就业可能不合适。”
秦秉文还认为，如果上级法律没有规定，地方政府在制定时要特别谨慎，不应与现行法律、行政法规发生冲突。“立法时要更加注重对公民私权的保护。行政管理与公民权利保护之间必须取得平衡。”保持平衡。”
他表示，在现行行政管理体制下，不能仅仅因为保护公共利益的需要或者仅仅为了公共安全管理的目的而任意设定行业限制。“***当今还有许多其他监管选择。”对高危人群的监管手段，如跟踪管理等，不能过分依靠工作限制来剥夺他们的工作权利。仅仅依靠这种方法就被怀疑是懒惰的管理和其他一切。”
陈国栋还建议，过去行业禁令的设定比较僵化，大多设定为三到五年。然而，随着技术的进步和法律理念的创新，行政处罚应该从更加人性化的角度考虑个体差异，“判断这个人是否很可能再次犯罪？建立一个相对灵活的评价机制会更容易”。有利于这些特定人群重新融入社会，保护他们的合法权益。”
