2002年3月，周某某与村委会签订了《土地承包协议》的合同后，在其承包的设施农用地上建起了养猪场，用于养猪。
2018年5月，镇政府对周某未依法取得农村建设规划许可证的行为进行处罚，并要求周某限期拆除养猪场。那么镇政府的处罚理由能否成立呢？
首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条的规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围之外发放规划许可。
本案中，涉案建筑物所在土地类型为农用地和非建设用地，实际用途为养殖业。镇政府应当根据土地用途履行相应的调查核实义务。
涉案建筑无法依法取得规划许可证。镇政府没有充分考虑这一事实，也没有调查核实涉案建筑是否履行了设施农用地相关审批手续。其仅以涉案建筑未取得规划许可证为由。认定涉案建筑属于违建强拆，显然事实不清、证据不足。
其次，周某某对涉案建筑拥有值得信赖的利益，值得保护。参见国土和农业部门联合发布的设施农用地规范性文件，包括《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》和《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》，设施农用地项目应当履行相应的审批或备案手续。
本案中，村镇政府声称，备案证据不能证明涉案建筑物已按照上述规定办理了设施农用地审批或备案手续。但根据本院审查的事实，涉案养猪场于2011年前后进行了改扩建，改扩建工程已获得发展和改革部门批准。环保、国土部门均出具意见并批准，规划部门无异议。镇政府也同意并在规划方案上盖章。
周某某作为行政相对人，对涉案建筑物进行了改扩建，并一直用于养殖，符合农业用地控制要求，满足养殖业发展的需要。
参照最高人民法院最高法行神行政裁定第4750号的裁定意向，周某某对涉案建筑物的合法性以及涉案建筑物用于养殖的用途有合理信赖。这种信托利益应当受到法律保护。该镇政府直接认定涉事建筑为违建并强行拆除，这显然是不妥当的。
最后，镇政府应注意涉案建筑物是否需要办理附加手续。
本案中，周某某实际上一直在利用涉案建筑进行养殖。本案没有证据证明其改变土地农业用途从事或服务农业生产。
因此，基于比例原则的考虑，并参照涉案建筑改扩建时仍然有效的155号文件规定，“对于历史遗留且未办理用地手续的设施农用地，竣工后，各地应按照本《通知》的要求妥善处理。根据规范精神，镇政府在拆除涉案建筑前，应充分考虑办理农用地置换设施相关手续的必要性。而且，涉案建筑改扩建工程已获得镇政府批准，并在规划平面图上盖章。因此，直接认定涉案建筑为违法建筑并强行拆除是不妥的。
综上所述，设施农业用地建设的查处与一般违法建设案件的查处不同。设施农业用地管理制度具有特殊性。属于农业用地和非建设用地类别。建设地上畜禽舍、污水排放设施不需要也不能取得建设规划许可证的，行政机关简单认定在设施农用地上建设未取得建设规划许可证的行为属于违法建设，是法律适用上的错误。
同时，行政相对人虽然未取得标准化设施农用地登记手续，但其建设活动已获得国土部门、乡镇政府等主管部门的批准。行政相对人对行政机关承认值得保护的地上建筑的合法性具有信赖利益。人民法院在审理过程中应当充分考虑上述因素，切实保护行政相对人的合法权益。
