简介：在征地拆迁过程中，国家和省级虽然对补偿安置的内容和标准有宏观规定，但往往不能直接适用。在具体的征收拆迁项目中，区、县级政府还必须制定具体的补偿安置方案或者实施方案，明确拆迁人口的具体认定标准、安置方式、补偿内容等。补偿安置方案可能存在补偿标准低、安置方式不合理、安置对象认定不公正等可能损害自身权益的情况。那么，当被征收拆迁人遇到这样的情况时，应该如何有效维权呢？
核心内容提示
补偿安置方案的制定依据和程序
补偿安置方案是否为规范性文件
如何审查补偿安置方案的合法性
补偿安置方案审查力度
对补偿安置方案不满意如何维权
一、补偿安置方案的制定依据和程序
根据我国宪法规定的土地所有权制度，严格来说，土地征用只涉及集体土地征用。国有土地本来属于国家，不再需要征用。相反，该土地上的房屋被征用，同时收回了国有土地的使用权。因此，补偿安置方案主要是集体土地、房屋征收补偿安置方案和国有土地上房屋征收补偿安置方案。
集体土地、房屋征收补偿安置方案的标准依据主要如下：
《土地管理法》第四十七条……县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当对被征收土地的现状进行调查和社会稳定风险评估，包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置办法和社会保障等内容，应当在被征收土地所在地的乡、村、村民小组内公告。不少于30日，并听取被征地农村集体经济组织及其成员、村委会等利益相关者的意见。被征地农村集体经济组织多数成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证会，根据法律、法规的规定和听证会的结果修改规划……对于农村村民的住宅，应当通过重新安排宅基地建房、提供安置房或安置房等方式给予公平合理的补偿。按照先补偿后搬迁、改善生活条件的原则，尊重农村村民意愿，对因征地产生的搬迁、临时安置等费用给予补偿，保障农村村民的生存权和生活权。其合法的房屋产权。
《土地管理法实施条例》第二十七条：县级以上地方人民政府应当组织自然资源、财政、农业农村、人力资源社会保障等有关部门制定征地补偿费用。社会稳定风险评估和当前土地调查结果。移民安置计划。征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。第二十八条征地补偿安置方案制定后本办法制定后，由县级以上地方人民政府在征用土地的乡、村庄、村民组内予以公告。公告期限不得少于三十日。征地补偿安置公告还应当明确补偿登记的方式、期限、异议反馈渠道等。被征地农村集体经济组织大多数成员认为拟征地补偿安置方案不符合规定的，应当在征地补偿安置公告中明确。不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。第二十九条县级以上地方人民政府依据法律、法规、听证等方式确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与业主签订征地补偿安置协议。以及拟征收土地的使用者。征地补偿安置协议示范文本由省、自治区、直辖市人民政府制定。对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府在申请征地时应当如实说明。
其他地方人大、政府制定的补偿安置方案等具体实施办法不再一一列举。
国有土地上房屋征收补偿安置方案的标准依据主要如下：
国有土地上房屋征收与补偿条例第十条房屋征收部门应当制定征收与补偿方案，报市、县级人民政府。市、县两级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证，并公布，征求公众意见。征求意见的期限不得少于30日。第十一条市、县两级人民政府应当及时向社会公布征求意见和修改情况。因城市旧区改造征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县人民政府应当组织听证。由被征收人和公众代表参加，并根据听证会结果修改计划。第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后，应当及时公告。公告应当明确征收补偿方案、行政复议、行政诉讼权利等事项。
根据上述规定，可以看出，区县级人民政府组织部门和房屋征收部门是补偿安置方案制定的主体，必须遵循正当程序的基本要求，保证补偿安置方案的制定。被征收人、拆迁人表达意见的要求，实质上必须遵守公平、合理的基本原则。
2、补偿安置方案是否为规范性文件
2019年《土地管理法》修改前后，对于补偿安置方案是否为规范性文件，存在明显不同看法。原因在于，2019年修改的《土地管理法》对征地拆迁人的救助渠道进行了大幅调整。对补偿安置方案不满意。2019年之前，如对补偿安置方案不满意，可以申请复议、诉讼；2019年以后，如果对补偿安置方案不满意，主要可以走听证程序，不能再直接进行复议和诉讼。因此，在立法层面，2019年之前，补偿安置方案并不是一个规范性文件。2019年后，补偿安置方案成为规范性文件。
因此，补偿安置方案是否属于规范性文件，本质上需要根据其内涵和外延是否符合规范性文件的定义进行综合分析和判断。
国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》号明确规定：除国务院行政法规、决定、命令、部门规章和地方政府规章外，行政规范性文件受授权行政机关或者法律、法规规定管理公共事务的组织依照法定权限和程序制定并公开发布的涉及公民、法人和其他组织权利和义务的、具有普遍约束力的官方文件在一定时间内重复适用。国务院办公厅第《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》号对行政规范性文件的范围作出了排除规定，明确指出了管理规范、工作制度、组织机构、会议纪要、工作内容等。由行政机构内部实施的计划。请示报告、表彰奖励、处罚、人事任免等文件不纳入合法性审查范围。由此可见，规范性文件的最大特点是其内容涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以重复适用。
实践中，补偿安置方案也有多种形式，各有不同。一些地方政府对本县区范围内的所有征收拆迁项目制定了统一的补偿安置办法或实施方案。毫无疑问，此类规划是规范性文件。有的地方政府针对某个征收拆迁项目制定补偿安置方案，然后下发文件明确该补偿安置方案也适用于其他项目。在这种情况下，该计划也应该是一个规范性文件。如果补偿安置方案仅针对某个项目制定，不适用于其他项目，则需要以2019年土地管理法修改为时间点。以前往往不是补偿安置方案，后来趋于规范性。文档。此外，还有村委会等其他单位制定的补偿安置方案，显然不是规范性文件，需要根据专门法律进行权利救济。
在司法实践中，规范性文件通常从以下四个方面进行认定：一是制定主体。二是调整对象。三是效力范围。四是适用事项。规范性文件是针对未来事件的，需要通过具体行动来落实或落实，并且可以在一定时期内反复适用。
实践中，不同法院对于补偿安置方案是否属于规范性文件存在不同看法，但最高人民法院倾向于将补偿安置方案作为规范性文件进行审查。
最高人民法院在最高法行申1415号中指出，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》号第二十五条第三款的规定，“征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，市、县人民政府土地管理部门根据《主管部门组织实施》的规定，市、县人民政府批准征地补偿安置方案是有关征地部门实施征地补偿安置的依据。该法产生的法律效力涉及大量不特定对象，其行为载体《征收补偿安置方案》具有一定的普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，不属于对于此类影响行政相对人权益的规范性文件，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条明确了救济途径和方式，即对行政行为提起诉讼时，规范性文件可以与请求一起进行审查。
最高人民法院在最高法行神815号中指出，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为依据国务院部门和地方人民政府的规定政府及其部门。规范性文件违法的，对行政行为提起诉讼时，可以请求对规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件没有规定。第六十四条规定，人民法院审理行政案件，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件违法的，不得作为认定行政行为合法性的依据，并应当规定：处理向制定机关提出的建议。本案中，梅江区政府制定实施的26号征收补贴办法，属于地方政府制定的规范性文件。张孝增在提起本案诉讼时，也请求对该规范性文件进行审查，符合受理条件。
三、如何审查补偿安置方案的合法性
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十五条：公民、法人或者其他组织对行政行为提起诉讼，请求审查行政诉讼的规范性文件的。行政行为案件有管辖权的法院应当一并审查。第一百四十六条公民、法人或者其他组织请求人民法院审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件的，应当在一审审理前提出；如果有正当理由，也可以在法庭询问时提出。第一百四十八条人民法院对规范性文件进行联合审查时，可以审查规范性文件的制定机关是否超越职权或者违反法定程序、行政行为所依据的规定以及相关规定。有下列情形之一的，行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件违法”：超越制定机关法定权限或者超出法律、法规、规章授权范围的；与法律、法规、规章及其他上位法律的规定相抵触的；）下位法与上位法不一致的常见情况包括：下位法缩小了上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法的立法宗旨，扩大上位法规定的权利主体范围的；下级法律限制、剥夺上级法律规定的权利，或者违反上级法律的立法目的扩大上级法律规定的权利范围的；下级法律扩大行政主体的范围或者其职权范围；下级法律延长上级法律规定的履行法定职责的期限；下级法律比照等扩大或者限制上级法律规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件；下级法律增加或者限制违反上级法律的适用条件；下级法律扩大或者限制上级法律规定的行政处罚行为的范围、种类、幅度的；下级法律改变了上级法律已规定的违法行为的性质；下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类、方式，以及增加或者限制其适用的条件；法规、规章或者其他规范性文件设定的行政许可不符合行政许可法规定，或者附加违反上级法律规定的行政许可条件的；没有法律、法规、规章的依据，非法增加公民、法人和其他组织的义务或者损害公民、法人和其他组织的合法权益的；未履行法定审批程序和公开发布程序，严重违反规定程序的；其他违反法律、法规、规章的行为。具体审查依据包括：《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》、《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》等。
根据上述规定，补偿安置方案审查主要关注制定主体是否有权限依据、内容是否符合上级补偿安置法的规定、是否有依据等。被征收人权益的增加或减少，制定的程序是否符合正当程序的要求等。
四、补偿安置方案审查力度
一般来说，规范性文件的审查主要是合法性审查，但对于是否包含合理性审查存在不同意见。关于审查强度的标准，学术界存在合宪性说、实质合法性说、形式合法性说三种理论。但基于制度解释规则，参照我国行政诉讼法“行政行为明显不当作为撤销理由之一”的规定，规范性文件的审查应采用实质合法性理论，即也就是说，在审查规范性文件的合法性时，还应当审查规范性文件的合理性。
规范性文件的审查力度是补偿安置方案附带审查的关键和决定性因素。原因是补偿安置方案往往涉及补偿标准的高低和安置方式的选择。补偿标准的高低和安置方式的选择。这往往是一个理性问题。只有在明显不合理的情况下，才会涉及到合法性问题。因此，对直接决定被征收人补偿安置权利的补偿安置方案的审查应采用实质法律审查标准。在审查合法性的同时，还应审查合理性。一般认为，判断补偿安置方案是否合理的依据是《土地管理法》的基本规定，即“征用土地应当给予公平合理的补偿，保证土地原有的生活水平”。——被征地农民不减少，长远生计有保障。”
五、对补偿安置方案不满意如何维权
在征收拆迁实施过程中，不少被征收人往往对补偿安置方案确定的补偿标准和安置方式不满意。在这种情况下，在补偿安置方案最终生效之前，大多数被征收人应该联合起来提出反对意见。并申请听证，并在听证阶段推动政府修改补偿安置方案，消除补偿安置方案中的违法和不合理条款。
补偿安置方案最终生效后，在补偿安置诉讼中，有必要在提起诉讼时增加对补偿安置方案的附带审查。同时，制定补偿安置方案的行政机关将作为第三方参与诉讼。通过针对具体的不合理提供证据证明补偿安置条款明显不合理且合法。
补偿安置方案不进行合法性审查的，质证时必须以补偿安置方案作为证据，并从证据的构成和法律内容充分表达质证意见。否认其合法性后，不能作为结案依据，但应按照法律规定结案。
